Carretera eléctrica y participación pública

- Chile:

24 de Octubre de 2012

Carretera eléctrica y participación pública

El proyecto de ley de la carretera eléctrica crea un nuevo proceso llamado “Estudio de la Franja Troncal” (EFT) que se utilizará para determinar el trazado de futuras líneas de transmisión. Actualmente, el Gobierno decide cuándo debe construirse una línea y desde dónde hasta dónde debe ir. Luego licita su construcción y operación y la empresa que se adjudica el proyecto determina el trazado específico de la línea, tramita las concesiones eléctricas e ingresa el proyecto al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

De aprobarse el proyecto de ley, el Gobierno –a través del EFT— determinará la “mejor alternativa” de trazado de la línea para llegar de un punto a otro, de acuerdo a criterios técnicos, económicos, “sustentables” y “aspectos sociales y productivos.” Un consultor privado recabará todo tipo de información, analizará varias alternativas y recomendará el trazado óptimo que será aprobado por organismos del Gobierno.

En la superficie, esto parece una buena idea. El supuesto es que esto legitimará ante la ciudadanía la decisión del Gobierno sobre el trazado y disminuirá la oposición al mismo. En nuestra opinión, el resultado probablemente será el contrario. La falla central del proyecto de ley es que asume que existe un trazado óptimo y que ese trazado puede ser “descubierto” por “expertos” sin necesidad de ayuda de los ciudadanos. El proyecto de ley así no se hace cargo del problema que se presenta siempre que se construye una línea, esto es, como resolver la competencia de diferentes usos por el territorio.

Considere este ejemplo. Asuma que el Gobierno determina que debe construirse una línea de 150 kilómetros. Luego de considerar criterios técnicos y económicos (ej. ¿es el suelo apto para construir la línea?) el consultor del Gobierno determina que existen cuatro posibles trazados para la línea. Luego, de acuerdo al EFT, el consultor debe elegir la “mejor alternativa de trazado” considerando criterios de “sustentabilidad” y “aspectos sociales y productivos”. Sus opciones son si impactar una zona residencial; un parque nacional; un cementerio indígena o una zona impulsada por el municipio y las empresas del sector como destino turístico. Multiplique esta pregunta por los cientos de kilómetros que tiene una línea. ¿Cuál es la “mejor alternativa” en este caso?, ¿mejor para quién? La verdad es que no existe una solución óptima. La mejor alternativa para unos no lo es para otros. Debido a lo anterior, es esencial diseñar un proceso dirigido a balancear los intereses en competencia y que legitime el resultado final. Un análisis técnico no puede lograr esto por sí solo.

La experiencia chilena e internacional indican que no hay legitimación posible sin participación de las comunidades potencialmente impactadas y la ciudadanía. Es acá donde el proyecto de la carretera eléctrica falla gravemente, en cuanto no considera ningún tipo de colaboración de los actores involucrados, lo que en la doctrina comparada se llama “stakeholder engagement”. Por otro lado la “participación pública” no mejorará la situación al menos que sea diseñada y administrada adecuadamente. No todas las formas de participación legitiman un resultado. Una invitación a participar sin garantía de que lo que los ciudadanos dicen será considerado seriamente va a generar más frustración que legitimación. Asimismo, un tipo de participación que permite que cualquier persona descontenta pueda parar un proyecto, es al mismo tiempo injusta e inviable. La clave está entonces en buscar la colaboración de los actores involucrados considerando las reglas de las “mejores prácticas” aprendidas a lo largo de décadas de experiencias similares alrededor del mundo.

La primera regla es asegurarse de que los ciudadanos en las comunidades potencialmente afectadas entiendan que ellos son responsables de ayudar a buscar una ruta que balancee los intereses de todos los actores involucrados. Esto significa que los que participan necesitan información y deben considerarla seriamente. Cada categoría de actores involucrados debe elegir un representante que participará responsablemente en el proceso de consulta. La segunda regla es que el proceso de colaboración debe ser dirigido por un facilitador neutral aprobado por todos los grupos de actores involucrados. La tercera regla es que aquellos involucrados en el proceso de consulta deben tener la oportunidad de ayudar a determinar las opciones e impactos a analizar en cualquier estudio técnico que se realice, lo que se llama “scoping” en la literatura comparada. Esto no puede ser labor exclusiva del consultor privado. A la luz de estas reglas, queda claro porque el proceso del EFT es insuficiente. En este, el Ministerio de Energía determina por si mismo qué impactos de la línea serán analizados, sin obligación de consultar a los potencialmente afectados. La experiencia nos sugiere que si las comunidades no pueden presentar sus argumentos dentro del proceso del EFT, igual lo terminaran haciendo a través de un recurso de protección ante la Corte, en donde ésta tendrá que decidir entre todo o nada, aprobar o rechazar el trazado propuesto por el Gobierno. Este resultado en ninguna forma asegura que haya un balance entre los intereses en competencia de los diferentes segmentos de la sociedad.

Hoy debemos pensar seriamente qué diseño de colaboración pública es capaz de darnos los resultados más justos, estables e informados. El proceso del EFT es el lugar para empezar, porque a diferencia del SEIA en donde todas las decisiones sobre un proyecto ya han sido tomadas antes de que alguien tenga la oportunidad de opinar al respecto, el EFT empieza al inicio; antes de que la decisión del trazado ha sido tomada.

En el contexto de una institucionalidad “ambiental” cuestionada por todos los sectores, diseñar el proceso del EFT para incorporar la colaboración significativa de los actores involucrados es crucial. Esperemos que esto sea ampliamente debatido en el Congreso.

Autores

Lawrence Susskind, Profesor Massachusetts Institute of Technology (http://www.lawrencesusskind.com)

Daniela Martinez Gutierrez, Abogada Universidad de Chile, Master en Derecho Universidad de Harvard

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