Conflictos de agua en Chile: causas políticas de un problema ecosistémico

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02 de Noviembre de 2013

Conflictos de agua en Chile: causas políticas de un problema ecosistémico

La creciente demanda por materias primas ha provocado una perturbación progresiva sobre los ecosistemas, lo que ha dificultado cada vez más el manejo de los recursos naturales. El agua, elemento esencial de los ecosistemas y que sostiene todas las actividades humanas, se encuentra en un estado particularmente crítico producto del agotamiento de acuíferos y desecación de aguas superficiales. Esta situación es agravada en un contexto de cambio climático, ya que altera y agrega incertidumbre a las dinámicas de los sistemas naturales. Dicho escenario obliga aún más a planificar las estrategias de uso y extracción de los recursos de la naturaleza.

En Chile, la heterogeneidad en la distribución de los recursos hídricos se ve reflejada en los estados y la disponibilidad en que se encuentra el agua a lo largo del territorio. De igual modo varía la demanda, calidad y el tipo de uso que se le da al agua, además de la cantidad de población que la necesita. Por poner sólo algunas cifras, entre las regiones de Tarapacá y Metropolitana, de 238 sectores hidrogeológicos, es decir, subzonas delimitadas sobre la base de obras de captación existentes, estudiados por la Dirección General de Aguas (DGA), 106 han sido declarados “área de restricción” y 6 “zonas de prohibición”, sumando 112 sectores acuíferos restringidos al año 2010, de acuerdo al Departamento de Estudios y Planificación de la DGA en dicho año.

Sin embargo, arrogar a la geografía del paisaje los problemas actuales que se están teniendo con el agua en Chile, es poco riguroso. Teniendo en cuenta que existe un organismo estatal encargado de distribuir y administrar el agua en el territorio (DGA), suena irrisorio que existan casos como el de la cuenca del Mataquito medio (VII Región) o en la de Coronel (VIII Región), en las cuales existe un 977% y un 4594%, respectivamente, de sobreotorgamiento de derechos aguas.

De este modo, el problema del agua es sobre todo un problema social, que involucra tanto a los derechos de las personas como a las autoridades que conceden y administran tales derechos, por lo tanto, debe ser entendido como un problema principalmente político. En el siguiente artículo trataremos de dar una perspectiva de las causas políticas que han generado la llamada “crisis del agua” y los alcances ecológicos y sociales que conllevan para el país. Por último haremos una síntesis de los intentos de modificaciones al marco legal que rige su aprovechamiento.

Escenario de sequía

La crisis hídrica en Chile no es un caso aislado en el mundo, dado que existe un escenario mundial de cambio climático, que a estas alturas goza de vasta evidencia. Por ejemplo, según cifras del Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés), para el sur de Sudamérica en los próximos 40 años se estima una disminución del 10 al 30% de las lluvias de verano y un probable aumento en la extensión de las áreas afectadas por la sequía. Quizás el escenario más certero es que existe una gran incertidumbre en el devenir climático, tanto de la región como del planeta.

Si bien el cambio climático global genera un escenario complejo para la mantención de los ecosistemas como los conocemos hoy en día, no es únicamente lo que está provocando la escasez generalizada de agua. El detonante fundamental de la crisis hídrica es la manera en que la sociedad utiliza y dispone del agua, lo cual está provocando a paso acelerado el deterioro de las reservas del recurso.

Institucionalidad del agua

El actual marco legal e institucional que rige el uso y manejo de los recursos hídricos en Chile, está establecido en la Constitución política de 1980 y detallado en el Código de Aguas de 1981, por lo que no debe quedar fuera del análisis el hecho de que la gestión del agua en nuestro país tuvo su origen en dictadura, en consecuencia, estrechamente vinculado a la instauración del modelo neoliberal. Aquella perspectiva económica queda manifiesta en la misma definición que se les da a las aguas en el artículo 5° del Código, donde dice que son un “bien nacional de uso público y se otorga a los particulares el derecho de aprovechamiento de ellas”, lo cual las transforma al mismo tiempo en un “bien económico”. En la práctica, esto quiere decir que su gestión y manejo quedan sujetos a los criterios del libre mercado y a las normas de la propiedad privada, generando así el mercado del agua.

La forma en que se llevó a cabo el proceso de privatización del agua fue a través del otorgamiento de derechos de aprovechamiento gratuitos y a perpetuidad a quien los solicite. Los derechos quedan clasificados como consuntivos, cuando el titular tiene el derecho de consumo de aguas sin que estas puedan reutilizarse superficialmente (por ejemplo, minería y agricultura), y no consuntivos, cuando el caudal debe ser devuelto al río (por ejemplo, centrales hidroeléctricas). El código no fijó límites a la concesión de derechos de uso, no estableció costos por la mantención o tenencia del recurso y no retiraba la concesión por no uso del agua (este último punto fue modificado el año 2005). Asimismo, este sistema disoció la propiedad del agua del dominio de la tierra en la que se encuentra, con la única condición de que no existiese un derecho previamente constituido.

La Asamblea General de las Naciones Unidas establece en el año 2010 que el agua es un derecho humano básico e incurre en un abuso de derecho quien no lo destina a un aprovechamiento efectivo y beneficioso para la comunidad. Sin embargo, el Código de Aguas no establece prioridades entre diferentes usos del agua, dejando aquellas determinaciones a los particulares y al mercado, de modo que el consumo humano no es prioritario frente a otros usos.

Además, se dejó al Estado sin mayores atribuciones de intervención y regulación del funcionamiento de este recurso y a las personas sin herramientas jurídicas para solicitar su derecho básico de acceso al agua. Sin duda, las magnitudes de uso deberían responder a la disponibilidad del agua de cada territorio, ya que, por razones de variabilidad natural, esta no es necesariamente constante en el tiempo, sino que está sujeta a cambios que escapan al control humano. Sin embargo, debido al carácter de perpetuidad de la propiedad de los derechos y a su inflexibilidad respecto de la modificación de los caudales otorgados, no se considera la existencia de variaciones en las reservas de agua, por ejemplo, por causas climáticas. Vale destacar que la instauración de este sistema permitió el sobreotorgamiento de derechos, es decir, que hay cuencas con derechos constituidos que superan con creces el agua disponible en ellas y la ley no ofrece herramientas para solucionar este problema.

Respecto del mercado del agua, es importante reconocer que se ha configurado un verdadero monopolio, ya que el 90% de los derechos no consuntivos son propiedad de sólo tres grupos económicos: ENDESA (empresa española), AES-Gener (empresa estadounidense) y Colbún (grupo Matte). Inclusive, más de un 90% de las empresas sanitarias son privadas, constituyendo así el sistema tarifario de agua potable más caro de América Latina.

En síntesis, en Chile la sequía es un contexto que se ve agravado por el actual modelo de gestión y el uso irracional del agua. Nos encontramos frente a un modelo que deja al Estado con un rol reducido y con pocas atribuciones respecto a la gestión del agua, en donde priman los intereses de privados y la supuesta regulación del mercado. Asimismo, este sistema toca sólo tangencialmente aspectos sociales y ambientales, ya que no asegura prioridades de uso, disponibilidad hídrica para consumo humano y ni hablar de la sostenibilidad de los ecosistemas.

Impactos sociales

Todo asentamiento humano se construye sobre la base de una fuente de agua potable que pueda suplir los requerimientos básicos de una población. La zona norte de nuestro país alberga el desierto más árido del mundo, y en esta tierra la escasa disponibilidad de agua genera conflictos por las prioridades de su uso, principalmente entre la actividad minera y las comunidades locales. Por nombrar sólo un caso, el año 2005 la DGA reconoció “daño por desecación” de Pampa Lagunillas, territorio de la comunidad aymara Cancosa, ubicada en la comuna de Pozo Almonte. En aquel lugar se ubican bofedales y vegas, ecosistemas de humedales de la prepuna andina que alberga gran biodiversidad y representa el sustento de la actividad agrícola y ganadera tradicionales de aquella comunidad. Estos territorios de propiedad ancestral fueron declarados Áreas de Desarrollo Indígena, según consta en el Decreto Supremo Nº67 del año 2001, del Ministerio de Planificación y Cooperación. Sin embargo, esto no evitó las instalaciones para la extracción de aguas subterráneas de BHP Billiton para el proyecto minero Cerro Colorado, desecando el lugar y provocando la migración de gran parte de los pobladores hacia centros urbanos, en busca de trabajos asalariados.

Otro caso emblemático surge en la provincia de Petorca, localidad caracterizada por la agricultura de cítricos y paltos. De acuerdo a las palabras del alcalde de Petorca, Gustavo Valdenegro, hace 3 años que no se tiene agua superficial, lo que evidencia la extrema situación de sequía que vive esta localidad de la V región. Junto a la escasez de agua, se suman las denuncias de robo de aguas mediante drenes ilegales plasmadas en informes de la DGA (2011 y 2012), que responsabilizan a figuras públicas tales como Edmundo Pérez Yoma, Osvaldo Jünemann (cuñado de Pérez Yoma), Marcelo Trivelli y el diputado DC Eduardo Cerda, denuncias realizadas ya desde el 2005 por vecinos y por la organización local MODATIMA. Esta escasez ha llevado a suplir cotidianamente de agua a las comunidades locales mediante camiones aljibes.

Casos de este tipo existen a lo largo de todo el territorio, evidenciando las contradicciones que genera un sistema no planificado racionalmente a partir de las necesidades básicas de la población ni al cuidado de los ecosistemas donde habitan. Un sistema como este se rige sobre la base de intereses mercantiles de grupos de poder oligárquicos y extranjeros que ciertamente no tienen que enfrentar las consecuencias de la desecación del territorio ni la pauperización de sus sistemas de vida.

Impacto hidrológico

Chile es catalogado como un país abundante en agua dulce, capaz de satisfacer fácilmente la demanda interna, con promedios de 53.000 m3/persona/año de agua superficial y subsuperficial, cuando el umbral de sustentabilidad se marca en 2000 m3/persona/año, de acuerdo a cifras del Banco Mundial. Sin embargo, este promedio cambia cuando se analiza el país por zonas, donde el norte marca valores muy por debajo de lo suficiente para el consumo humano en comparación a la zona sur. Hoy se reconocen 8 cuencas hidrológicas en estado crítico, pero las consecuencias de esta situación son desconocidas debido a la carencia de estudios que aborden los efectos socioecológicos del déficit de agua. No obstante, ya se sabe que los impactos abarcan procesos ecosistémicos tales como filtración de agua, retención de humedad en el bosque o acumulación de agua en acuíferos y, por consiguiente, impactando sobre el bienestar humano. Si bien se conocen ciertas dinámicas hídricas de casos puntuales y acotados a lugares específicos, existe un desconocimiento general del funcionamiento de los acuíferos en Chile. Aun así, las determinaciones sobre la extracción de agua se realizan sin ningún antecedente sobre sus posibles consecuencias, por lo que el sobreuso de agua podría impactar a los ecosistemas, sin poseer información exacta sobre la dinámica local de dichos acuíferos.

Reformas legales

Hasta la fecha, existen al menos trece iniciativas importantes para modificar tan sólo el Código de Aguas y alrededor de doce que pretenden realizar un cambio en la Constitución, la mayoría elevando a rango constitucional el dominio público de las aguas. Estas iniciativas incluyen proyectos con pequeñas modificaciones, como limitar la entrega del derecho de agua en un sólo río de Chile (v.g., Boletín N°652-07), hasta otros que establecen prioridades de uso (v.g., Boletín N°6124-09), entregar las facultades de asegurar acceso al agua para consumo al Estado (v.g., Boletín N°6816-07; Boletín N°8355-07), o entregar al Estado el dominio absoluto de las aguas y la capacidad de conceder su uso a particulares donde, cuando y por cuanto lo considere apropiado (v.g., Boletín N°6124-09; Boletín N°7589-07).

Aunque muchos proyectos legislativos simplemente no ayudan a avanzar en un manejo más justo del agua, aquellos que sí podrían marcar una diferencia en nuestra legislación llevan años estancados en el primer paso, que es entrar a discusión en la comisión indicada. Por lo que pareciera que en el Congreso no existe una urgencia por modificar la forma en que utilizamos nuestras aguas.

En el año 2005 se realizó una serie de modificaciones al Código, entre las cuales se encuentran: el cobro de una multa o patente por no uso de los derechos concedidos (lo cual puede incentivar el uso de esas aguas y no su devolución, abusando aún más de su disponibilidad) o su devolución al Estado; la obligación de justificar el uso cuando se solicite un caudal (uso que no es necesario que se mantenga ni reporte si es que el derecho se vende a otro particular); la inclusión del concepto de caudal ecológico y nuevas atribuciones fiscalizadoras para la DGA. Estas modificaciones, si bien generaron cambios en el manejo del recurso y corrigieron algunos de los problemas, no son retroactivas, es decir, que no tienen la facultad de incidir en los derechos ya constituidos a la fecha.

Hoy en día, la DGA no tiene la suficiente información hidrogeológica acerca de los caudales mínimos, el estado de los acuíferos, los balances hídricos de las cuencas y, peor aún, no existe un registro único que sistematice la información de todos los derechos de aguas constituidos, ya que se encuentran repartidos en múltiples conservadores de bienes raíces. Ante este panorama, se evidencia la urgencia de contar con una única base de datos con dicha información, de carácter público. Es un hecho vergonzoso que, mientras el gobierno de turno discute la posibilidad de construir la carretera hídrica de 15.000 millones de dólares para abastecer las crecientes demandas de las mineras privadas del norte, hoy no sepamos cuál es la disponibilidad real del recurso hídrico en Chile.

Para hacer frente a esta crisis, resulta imprescindible realizar un cambio constitucional que se ajuste a las necesidades no sólo económicas, sino que también sociales y ambientales del país. Aun cuando se han realizado pequeñas modificaciones al Código de Aguas, sin un cambio constitucional que la establezca como un bien común y no como bien particular, las modificaciones que se puedan hacer a la ley no dejarán de ser cosméticas y no apuntarán a un real cambio de paradigma sobre cómo se concibe el agua, tanto a nivel de sociedad como de ecosistemas. Más aún, para que estos cambios sean adecuados y coherentes con la realidad de cada territorio, es fundamental que sean elaborados en conjunto con las comunidades, de modo que el diseño, gestión y fiscalización del uso del agua provenga desde los mismos actores sociales que dependen cotidianamente de ella.

Por Matías Guerrero

http://www.elmostrador.cl/opinion/2013/11/02/conflictos-de-agua-en-chile-causas-politicas-de-un-problema-ecosistemico/

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